财政支农资金整合问题研究西安市财政局根据党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》“拓宽农业投入来源渠道，整合投资项目，加强投资监管，提高资金使用效益”精神，为进一步规范支农资金投向，合理有效地配置公共财政资源，提高财政支农资金整体效益，我局从２００７年开始，按照“先易后难、重点突破、分期实施、稳步推进”的原则，以促进“农业增产、农民增收、农村繁荣”为目标，以全市农业、农村发展规划为依据，整合部分支农资金，探索建立支农资金项目科学、安排规范、使用高效、运行安全的使用管理机制。试点工作从长安、户县开始起步，目前已在全市全面铺开。为进一步完善和丰富我市财政支农资金整合工作的思路，我们对财政支农资金整合工作进行了深入调研，提出了进一步做好财政支农资金整合工作思路。一、我市开展财政支农资金整合试点工作情况２００７年５月，报经市同意，我市财政支农资金整合工作在长安、户县开展了整合试点工作，我局会同市农业局等四部门制定了（（关于在部分区县开展财政支农资金整合试点工作实施意见的通知》，报市同意后以市文件印发，保证了整合试点工作的顺利开展。明确了财政支农资金整合试点范围，对市级年初预算安排市农业局的都市农业专项资金和安排市水务局的节水灌溉、小型农田水利３个专项资金进行了整合，共计整合资金１４００万元，分别安排户县、长安各７００万元。在整合资金分别切块下达２个区县后，由这两个区县分别根据当地农业经济和农村社会发展规划及农口部门行业发展规划，围绕新农村建设的目标要求，制定符合当地实际的整合资金项目规划，确定主导产业和发展重点项目，明确支农资金的重点投向。从试点区县开展情况看，这两个区县都能紧密结合各自县域经济发展的实际，制定整合工作长远发展规划，按照“突出重点、合理布局，集中连片”的原则，围绕本地区的农业资源特色、区域特色、农业发展现状，确定了本地区的农业发展重点和具体建设内容。如：２００７年长安区确定的重点是西部沿渭蔬菜带、秦岭北麓杂果生态旅游带、标准化养殖小区三大板块；户县确定的重点是“同兴”牌西瓜基地建设，以乡镇环山路为中心、“户太”葡萄为主要品种的时令水果基地建设及标准化规模养殖建设三个板块。２００８年长安区确定的重点是西部设施蔬菜板块、秦岭北麓生态旅游农业产业带、都市农业示范引导项目、畜牧业板块建设；户县确定的重点是设施农业和优质农产品基地建设，秦岭北麓果蔬带、沿渭无公害蔬菜带、标准化规模养殖示范基地建设。通过近三年的整合试点工作，两个试点区县的农业产业化水平得到进一步提升，农村基础设施建设资金不足的问题得到一定缓解，农民人均纯收入显著增长。通过整合，还进一步提高了区县一级财政部门参与项目管理的主动性，调动了区县一级和群众投入的积极性，同时减少了区县项目申报的层级和头绪，提高了资金运行效率，对促进区域经济、特色产业的发展起到了一定的积极作用。二、我市在开展支农资金整合试点工作中存在的问题虽然我市的整合试点工作取得了阶段性成效，但也存在一些问题，主要表现在：一是资金整合范围较小，仍解决不了目前资金使用分散的实际。市级开展整合试点工作时，为稳妥起见，仅整合了都市农业资金中的部分生产性资金和节水灌溉、小型农田水利资金，总量也仅有１４００万元。同时，为照顾各部门利益，要求试点区县按整合资金的原来的性质和规模安排使用。区县因此受到的较大，安排项目的自主性受到一定制约，整合资金占市级支农总投入的比例也较小。二是市级农口部门对整合试点工作认知存在差异。由于资金管理的背后反映的是职责的分工、权力的分配，整合试点工作或多或少都要涉及到利益的调整，整合一方面增强了区县自主安排项目、分配资金的自主性，另一方面在一定程度上削弱了市级农口部门分配资金的权力。在调研中我们感到，虽然试点区县的积极性都很高，认为整合试点工作在促进区域经济发展方面效果十分明显，市级农口部门对整合试点工作虽然总体上是配合的，但在实际工作中表现的态度较为消极，认为整合以后区县自主安排的那些项目，不进行整合市级也会安排，试点工作对区县项目安排和县域经济发展影响不大，达不到预期的效果；同时市级农口部门认为整合项目是区县自主安排的，项目实施效果的好坏与自已关系不大，因此，在指导和监督、检查项目实施上，力度明显比较小。三是资金投放区域虽较整合前有了较大程度的集中，但区域内具体项目的安排仍比较分散。由于现阶段我市的农业基础普遍比较薄弱，需要扶持的农业发展项目很多，而财政扶持资金却十分有限，为顾及方方面面，资金投入较为分散，人情项目较多。这种情况在整合资金前，市级业务部门安排项目时表现较为突出，也是整合试点工作想要解决的问题之一。资金整合后，虽然区县都确定了重点发展区域和产业，资金投放较以前在区域和产业上有了明显的集中，但在每个区县同一区域发展同一产业的乡镇不是一个两个，每个乡镇争取整合项目的积极性和热情都很高，在这种供求矛盾没有根本解决，需求缺口仍很突出的情况下，造成在区县范围内安排资金在一定程度上还是存在项目较为分散的情况，这就使得区县重点发展的产业难以出现规模大、示范带动作用强的种、养大户。通过实践和调研，我们认为，问题仍然是资金整合的最大障碍。根据试点经验，支农资金整合工作关键在于财政资金的整合和管理部门职能的整合，财政之间的整合相对容易，最难的就是部门之间的整合，其根本原因在于现行管理。财政支农资金整合涉及了相关部门利益，如何更好的协调各方利益，凝聚各方力量，这是资金整合要解决的最根本问题，也是难以回避的问题。但在目前国家涉农部门职能及分配格局不变的情况下，要突破部门职能设置、打破既得利益分配格局是非常困难的，这种突出矛盾给资金整合带来了非常大的困难和挑战。三、关于进一步巩固和完善我市财政支农资金整合工作思路和做法一是继续在长安、户县开展试点工作，并逐年扩大整合资金范围。从试点区县整合工作开展情况上看，虽然整合的资金量不大，但还是在一定程度上提高了资金的使用效益，使资金投放较为集中，对促进县域经济、特色产业发展起到了一定的作用。为做好整合试点工作，我局与市级农口部门都做了大量工作，两试点区县也花费了大量的时间和精力，目前取得的成果来之不易。我们认为，虽然市级农１３部门对这种方式的整合工作态度比较消极，但在大的原则方面还是能顾全大局的。考虑到市、县两级均已成立整合工作机构，并且这两个区县对开展整合试点工作的积极性较高，因此在今后一段时期内，按照２００７年市级支农资金整合的模式，我们将继续在长安区和户县进行整合试点。待条件成熟时，逐步将市级预算及水利建设基金中安排的基本农田及水土保持、抗旱水源、灌区改造、移民搬迁、农业综合开发、２４乡镇企业贷款贴息等项目纳入资金整合范围，扩大整合资金量，提高资金整合效果。二是鼓励各区县自主开展资金整合，建立起市对区县的支农资金整合工作考核奖励机制。我市拟制定出台《关于对县级财政自主开展支农资金整合工作考评实施细则》，按照“大干大支持、小干小支持、不干不支持”的原则，重点对各区县在支农资金管理、财政投入及整合、整合机制及、项目管理、整合成效、日常管理等六个方面进行考核和评价，考评工作以年度为周期，实行百分制考核，根据考核结果，市财政安排专项资金予以重点奖励，并在其他支农资金的安排上给予倾斜，以调动县级财政自主开展整合的积极性。三是分步、分类、分阶段实施市级财政支农资金整合工作。２００９年９月，我市财政支农资金整合工作全面铺开。我局牵头制定了《市级财政支农资金整合工作实施办法（暂行）》，报市同意后以市文件印发。市上成立了“市级财政支农资金整合工作领导小组”，办公室设在市财政局。进一步扩大了整合范围，夯实了部门责任，明确了操作程序，保证了整合工作的顺利开展。在全市整合工作过程中，我们将每年度市本级预算安排的各项产业发展类、基础设施建设类涉农专项资金纳入整合范围，具体包括：（１）农委管理的农业产业结构调整资金、支援不发达地区发展资金；（２）水务局管理的农业节水灌溉资金、小型农田水利建设资金；（３）部分市级水利建设基金；（４）林业局管理的部分大绿二期工程资金；（５）发展和改革委员会管理的基本建设支出中安排的农业产业发展类、农村基础设施建设类资金；（６）科技局管理的技术研究与开发资金中安排的用于农业技术研究与开发资金；（７）经委（非公经济发展局）管理的乡镇企业贷款贴息资金。纳入整合范围的专项资金以当年预算安排数为准；部分纳入整合范围的专项资金规模以上年度各类专项资金用于农业产业发展类、农业基础设施类和农业技术研究与开发方面的资金为基数加正常的预算安排增加数为准。在整合资金项目的安排上坚持以全市农业、农村发展规划为依据，以主导产业、优势区域为平台，以重点项目为依据，按照“统一规划、统筹安排、资金捆绑，集中投入、分类实施、各负其责”的原则，实行项目跟着规划走，资金跟着项目走，以规范支农资金的使用，达到提高资金使用效益的目的。在全市整合工作顺利进展取得阶段性成效的基础上，我们拟逐步将市财政预算安排的移民搬迁资金、农村道路建设资金、现代服务业发展专项资金中支持农村服务业发展资金和新农村建设专项资金纳入整合范围、统筹安排使用，待条件和时机成熟，将、卫生、教育、科技、文化、国土部门管理的涉农专项资金全部纳入整合范围，并且实现资金归并重新分类，以确定每年的支持重点和环节，实现真正意义上的整合。四是积极推进对支农资金管理运行机制的改革，为开展整合工作提供制度支持。一是完善财政支农资金的投入机制。大力促进资金的多元投入，解决农业投资过分依赖财政支农资金的问题。进一步改善投资环境，改变目前单一的、直接的、无偿的财政支农投资方式，发挥财政支农资金的引导作用，根据项目性质，采取财政补助、贴息、投资参股、以奖代补、贷款担保等灵活方式，吸引社会闲散资金，鼓励和支持非公有制经济等各种经济成分从事农业投资建设。二是加强对财政支农资金整合的跟踪ｋ－Ｊ效。构建以财政部门为主导的多层次绩效评价体系，合理确定财政支农资金支出评价的目标、内容与程序，加强对支出的有效性考评，突出财务合规性，力争低投入、高产出，并通过不断的反馈和运用考评结果来实现提高支出绩效的目的。三是扩大区县在使用和管理财政支农资金自主权，加大资金和项目审批权限下放力度，实行指标额度控制和项目备案制。对在省、市级备案的整合县的各类农业财政专项资金，着重加强对项目的监管，市财政不再明确和审批具体的支农项目。四是清理部门预算中的项目支出，归并整合性质相同，用途相似的项目支出，突出对重点产业发展的预算安排。
