加强会计信息披露监管的对策(精)

【摘要】治理虚假会计信息并非一朝一夕就能见效的事情,它实际是一项复杂的系工程。而中外资本市场的发展实践都表明在治理虚假会计信息的系统工程中，有效的会计监管是其关键的一环。一套有序的、切合中国实际的会计监管体系和制度,必将对虚假会计信息的治理发挥高屋建瓴的作用。本文针对目前我国会计信息披露监管存在的问题，就如何加强监管提出一些想法和对策。 【关键词】会计信息信息披露监管

我证券市场经过十多年的发展，上公司已经逐步走上了规范的公开披露信息的轨道，这本身是一个历史的进步,是我们选择市经济的必然。但近年来市场上暴露出的问题,从1997年琼民源公司案发到后来的红光实业、东方锅炉、大庆联谊、郑百文、蓝田股份、黎明股份、亿安科技、银广夏等重大的虚假信息披露案件都足以说明,我国上市公司会计信息失真，尤其是蓄意的会计造假行为已成社会的一种公害。如今，如何治理这一公害已引起社会广泛的关注。本文针对目前我国会计信息披露监管存在的问题，就如何加强监管提出一些想法和对策。

一、证券市场管理念的重塑

会计信息披露监管存在的主要问题是监管不力，而监管不力的根本原因在于证券监管理念的偏差。因此，首先要重塑我国证券市场的监管理念，在正确的理念指导下，才能从各方面加强会计信息披露监管。

（一）树立保投资者利益的监管理念

发达的证券市场非常重视监管理念。许多国家的证券监管机构每年都要出一个年报告阐述其理念,而在，对每个进工作的人都要作一个关于“理念”的报告.正是基于共同的监管理念，1998年 9 月国际组织(IOSCO）在内罗毕会议通过了一项国际监管的标准——《证券监管的目标与原则》。在《证券监管的目标与原则》中,IOSCO 明确提出，监管部门对证券市场的监管是为了保护投资者、保证市场公平、有效和透明及降低系统风险三大目标.显然，会计信息披露监管作为证券市场监管活动中一个专门领域的监管，也必须服从于证券监管的总体目标。但笔者认为，就我国证券市场会计信息披露监管而言，其根本性的、最重要的总体目标应该是保护投资者利益。在所有权和经营权相分离的上市公司,投资者和经营者之间是委托代理关系，在他们的激励不相容、委托代理契约不完备的情况下，信息不对称使得投资者将面临经营者的“逆向选择”和“道德风险”。为了减轻或消除投资者和经营者之间的信息不对称，监管部门就要建立一套严格的信息披露制度,强企业披露相关信息；对企业不及时披露信息或不诚实披露信息的行为进行严格的监督并依据既定法律法规进行惩罚。上市公司及时诚实地披露充分的会计信息，才能保证证券市

场的公平、有效和透明，才能切实保护投资者利益。同时，投资者是证券市场的重要参与者，是证券市场得以建立和维持的资金来源，只有保护投资者的合法权益,树立投资者对市场的信心，证券市场才有源源不断的资金进入,有了资金来源，证券市场才能发挥筹资和资源配置的功效，才能繁荣与发展。

（二）正确的监管理念梳理会计信息披露监管各要素

与一般的证券监管一样，会计信息披露监管也包括监管主体、监管目标、监管对象和监管手段等要素，要以正确的监管理念梳理每一监管要素，使监管过程自始至终贯彻保护投资者利益的精神。

1.监管主体。经济学家斯蒂格利茨(Stiglitz）提出，有两大特征：（1）是一个对全体社会成员都具有普遍性的组织;（2）拥有其他经济组织所不具备的强制力。因此，会计信息披露监管的主体首先应该是机构。随着 1998 年证券委的撤销，其证券宏观管理职能并入，成为统一的最高的监管机构.此后,又改变了地方证管机构对地方负责的管理模式，建立了地方证管机构对负责的垂直管理模式,加强了证管部门的性.今后，监管部门要切实履行规则制定者和执行者的职能,担当的裁判员，不偏袒某些市场参与者（尤其是国企上市公司），这是保护投资者利益的前提条件。

（包括其下属证管机构）是会计信息披露监管的主体,但不能是唯一的主体.从世界各国的监管实践看，虽然大多数的监管活动是以为主体来进行的，但是，有些监管活动却是由非机构、行业组织甚至是企业性组织来完成的，越发达的证券市场，非监管主体所起的监管作用越大。事实上，只有将监管机构从日常的、具体的监管活动中解脱出来，才能真正成为整个市场的“主裁判官\"，提高监管效率和效果.

2.监管具体目标。在服从证券市场监管总目标的前提下,会计信息披露监管应有自己的具体目标.考虑到我国会计信息失真的严重性和投资者对会计信息可靠性和相关性的需求，会计信息披露监管的具体目标应界定为确保会计信息的真实性、及时性、充分性和公平性。这些会计信息质量目标的实现，直接影响甚至决定了投资者利益保护这个总体目标的实现与否和实现程度。

3.监管对象。毫无疑问，会计信息披露监管的主要对象是上市公司，监管上市公司治理结构的建立和完善，将上市公司塑造为信息披露的合格主体，是实现会计信息披露监管目标的根本措施，而上市公司的会计信息披露活动是最直接的监管内容。但是,正如市场的监管主体是多元的，监管对象也是多元的。上市公司以外的各类市场参与者及相关组织如证券交易所、证券公司、证券业协会及会计师事务所等中介机构,他们既是监管主体,又是监管对象，要对他们的监管活动进行再监管，使他们真正成为市场“三公\"原则的维护者。 4。监管方式.广义的监管方式包括两个方面:一方面是监管度的建设，证券监管度主要以两种形式存在,具有强制约束力的法律法规和行业的自我约束规则；另一方面是采取监管的具体手段，法律手段和行政手段是证券监管的主要方式。在确立了证券监管的主要目的是保护投资者利益之后，应该在证券法律法规中增加相关内容；而在具体的监管手段选择上，应该注重法律手段，因为行政手段往往只能给违规者一定的惩罚而不能直接体现投资者利益保护且强制性和惩戒性不够。

二、完善公司治理结构，塑造合格的信息披露主体

在理想的公司治理结构中，董事会代表所有者（投资人）的利益而与经理层处于委托代理制的不同方，即董事会是委托人而经理层是代理人，因此，从成熟证券市场的经验来看，董事会是上市公司信息披露监管的第一支主力军。但是，在我国由于上市公司股权过于集中甚至“一股独大\"，使得股东大会、董事会和经理层三权重叠而不是分立制衡，董事会与经理层“一鼻子出气”,而“一股独大\"的大股东往往又是国有股，缺乏真正的所有者去行使股东的监督权，上市公司股权过于集中甚至“一股独大\"使得上市公司与控股母公司“过往甚密”，为上市公司报表操纵和造假提供了便利条件；股东大会、董事会和经理层的三权重叠、内部制衡和监督机制的弱化或缺失使得经营管理层能够随意操纵会计系统，隐瞒不报对其不利的信息，披露对其有利的虚假信息,严重损害投资者尤其是广大小投资者的利益。因此，加强公司治理，塑造合格的信息披露主体是消除信息披露问题的一个关键措施。而上市公司治理结构的种种问题，归根到底可以从两方面来解决：一是改善股权结构并实行同股同权；二是改变董事会的人员和组织结构，通过在董事会中设立董事审计委员会,形成权力制衡与监督的制度.

三、加强信息披露制度体系建设，加大执法力度

信息披露违规行为之所以屡禁不止,层出不穷，从内因看是源于上市公司的利益驱动，从外因上看在于监管不力，使得违规期望收益高.违规期望收益高表现为，一方面违规成功（不被发现）后有巨大的物质回报如“包装”上市成功募集到巨额资金等，另一方面违规行为被监管者发现的概率较小且违规行为被发现后承担损失也较小.因此,加强信息披露监管应着眼于提高违规者所支付的违规成本和违规行为查处的概率，从而最大限度地降低违规者的违规期望收益，具体应该从以下方面着手。

(一）完善证券法律法规中的民事损害赔偿制度，并确立合适有效的诉讼机制

民事损害赔偿制度不仅通过责令违规者赔偿受害投资者的损失可以有效地剥夺违规者通过违规行为所获得的非法利益，而且给违规者强行加上了一种经济上的巨大负担.同时,民事损害赔偿责任制度可以有效地动员广大的投资者来参与监控。在一些证券市场发达国家,已经建立了较为完善的投资者赔偿制度，对起诉股东的资格、起诉前的救济、诉讼的原告和被告、诉讼担保、诉讼赔偿以及保护中小股东利益的其他规定都有较为完整的规定.成熟市场国家如美国的实践表明，让证券违法者最为胆颤的不是刑事诉讼或者行政处罚，而是由小股东提起的民事诉讼要求民事损害赔偿,尤其是小股东的集团诉讼。例如,美国的集团诉讼机制就是把安然推上死路的致命一击。安然事件发生后，有十几家律师事务所发表声明，邀请所有在特定时段内购入过安股票的个人和实体与他们联系,进行集团诉讼，要求民事赔偿。这些律师事务所对安然管理层的主要指控是其违反美国 1934 年《证券交易法》的有关条款以及美国的有关规则.

安然公司被控有证券欺诈行为，提供虚假财务报表，关联交易披露不详，虚报业绩,隐瞒公司报告方面的重大失误，误导投资者并使其蒙受重大损失。初步估计，安然潜在的法律责任高达 40 亿美元左右。

同时，金融市场发达国家如美国，股东对公司提起的诉讼除直接诉讼外，还有衍生诉讼。衍生诉讼也称股东代表诉讼,是指当公司权利受到损害，而应该代表公司行使诉权的公司机关拒绝或怠于行使诉讼权利时，公司股东可以代表公司进行诉讼的法律制度.它是实现股东民事权利的重要手段，是现代司法的一项重要内容，是弥补公司治理结构缺陷以及其他救济方法不足的必要手段，在保护中小股东权益方面有着重要作用。在美国的司法实践中，股东代表诉讼发挥了巨大的作用。我国的法律制度中只有直接诉讼的规定，没有规定股东代表诉讼,有关股东能依法向公司提起的诉讼均是直接诉讼。然而,当公司发布虚假信息、大股东利用关联交易侵占公司财产等侵权事件发生时,直接诉讼有时难以发挥作用,难以真正约束公司董事、大股东对权力的滥用.

显而易见，借鉴证券市场成熟国家经验,在我国有关法律法规中明确并细化信息披露违规的民事赔偿责任，并引入集团诉讼和股东衍生诉讼机制，形成一个畅通的上市公司信息披露民事赔偿责任的追究路径,将会对违规者起到有力的打击和惩戒作用，加强对证券市场中的弱势群体-— 小股东的保护。

（二）加大信息披露违规行为中有关个人的责任，行政处罚、民事赔偿和刑事责任“三管齐下”

上市公司虽然被称为法人，在法律上有人格地位,但其本身只不过是一个名词,没有意志不会行动,更不会弄虚作假违法违规，上市公司会计信息披露种种问题的“始作俑者”是拥有控制权、操纵权的人——发行人、大股东或董事会和经理层中的人。追究违法违规的上市公司的法律责任,如行政处罚和民事赔偿，固然能使这些“始作俑者\"的物质利益或名誉地位受损，但广大无辜的投资者也同时承担了经济处罚后果和由此引起的股价下跌损失。所以仅仅追究上市公司的责任是显失公平的，而且惩前毖后的作用也不大。因此，《证券法》对这些“始作俑者\"如董事、监事、经理等规定了行政处分、经济赔偿和刑事责任。但是，由于这些法律规定不够明确和细致，加上对公司的经济赔偿责任缺乏股东衍生诉讼机制加以追究，对第三人如小股东的民事连带赔偿责任缺乏集体诉讼机制追究，刑事责任上缺刑法相关条文的配套支持且没有“命脉相连”的诉讼主体,他们大多数人都只受一点行政处罚，违规成本极其低廉。因此,当务之急除了要完善有关法律法规的相关规定外，一定要加大执法力度，就像副史美伦强调的“执法！执法！再执法！\"，要行政处分、经济赔偿、刑事制裁“三管齐下\"，让弄虚作假坑害投资人者身败名裂、穷困潦倒后再进“铁窗”追悔思过。安然、世界通讯等大公司会计舞弊案曝光后,美国进行了一系列旨在加大相关人员会计造假责任从而提高会计信息质量的改革，对策之一就是要求上市公司的首席执行官和首席财务官进行“诚信宣誓”，保证所披露会计报表的真实性。“诚信宣誓”的本质其实是落实会计舞弊行为中单位负责人的个人责任，使单位有关负责人的法律责任更明确并置之于“众目睽睽”的监督之中,一旦违背了誓约，等待他们的是法律的严惩和公众的“唾弃”。这种将法制、个人诚信和公众监督三者相结合的做法，值得我们借鉴。

（三）加大注册会计师及事务所的法律责任

注册会计师是证券市场安定发展的经济,审计鉴证是上市公司财务报告公之于众前的必经“关卡”，经审计的上市公司报表出现造假，不仅使广大投资者遭受经济损失，而且会挫伤投资者对整个证券市场的信心，动摇证券市场发展的基石。因此，美、英、日等国对注册会计师及事务所的法律责任包括对第三人的法律责任都有比较明确的规定，并且指导了实际的民事赔偿案件.例如在美国著名的“马蒂尔公司财务造假案”中,联邦曾判失职的安达信会计师事务所对股东支付了约90万美元的民事赔偿。然而我国目前尚没有一起严重失职的注册会计师及其事务所对投资者进行民事赔偿的案例，一般都是行政处罚。这与我国对注册会计师及其事务所的民事赔偿规定不够明确，缺乏操作性是分不开的。因此，加大注册会计师的法律责任，增加其违法成本，也是信息披露制度体系建设的一项重要内容。此外,虽然与各国相关法律相同，我国对注册会计师的刑事法律责任也有比较详细的规定,如《注册会计师法》第39条和《公司法》第219条,《证券法》第 202 条和《刑法》第229条都有相关规定，但在对注册会计师严重违法案件的处理中，鲜有刑事处罚。执法力度不够，对违法、违规者难有警示作用.因此，要健全法制,加强执法程序，对严重违法者,不但要没收非法利润、处以罚款，还要依法追究刑事责任.令广大投资者欣慰的是，在银广夏造假案件中，有关主管部门已经提请追究部分注册会计师的刑事责任，这表明了对打击造假案件的决心,这对保护投资者的利益和维护证券市场的稳定发展无疑是非常重要的。

同注册会计师和会计所一样，其他中介人员和中介机构的法律责任也应该相应加大。

（四）赋予诉讼权

在我国现行的法律框架下，的问责手段仅限于行政处罚一种，致使证券信息披露执法负担不轻，效果却不理想，如有的公期拖欠行政罚款。发达国家证券监管部门的很大一部分处罚是以证券监管部门作为原告提起的民事诉讼。由提起民事诉讼，通过法庭证实基本认定的信息披露违法是否存在,可以提高监管的效率,提高信息披露执法的公正性，还可以由判处败诉的信息披露违法人负担的调查费用，是一种很好的制度设计。因此，建议立法机关修改有关法律，适当增加追究责任的形式,在行政处罚之外，再赋予起诉违规行为人，追究其民事责任的权力。