为什么房地产税在中国迟迟不能开征

为什么房地产税 在中国迟迟不能开征

王希岩

摘要：房地产税是房地产市场的底层制度，房地产税缺位的房地产市场会自发的走向市场失灵。房地产税在中国之所以迟迟不能开征有6个主要原因，既有观念认识上的，也有实际操作上的。当前开征房地产税要参照2009年废止的《城市房地产税暂行条例》，给地方政府以一定自主权，在高房价地区以租金收入评估值为税基，在房价适中地区以房地产价值评估值为税基。

关键词：房地产税；底层制度；顶层设计中图分类号：F293.3󰀁

文章编号：1001-9138-（2018）11-0037-41󰀁

文献标识码：B收稿日期：2018-09-25

1 开征房地产税的提法已有多年

2003年10月，十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关税费”。2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要

“加快房地产税立法并适时推进改革”。虽然2017年10月通过的十九大报告中没有关于房地产税的直接表述，为了帮助广大党员、干部、群众深入学习贯彻党的十九大精神，中央有关方面组织编写了《十九大报告辅导读本》，于会议闭幕后不久出版发行。辅导读本中收录了时任财政部部长肖捷《加快建立现代财政制度》一文，提出

作者简介：王希岩，华东师范大学经济学博士，保利战略研究院咨

询研究员，研究方向为城市经济、产业经济、公共政策。

注：文章系作者个人观点，文责自负，与所在单位及本刊无关。

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房地产市场

CHINA REAL ESTATE要“按照‘立法先行、充分授权、分步推进’的原则，推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税费负担，逐步建立完善的现代房地产税制度”。

从2003年到2013年，时隔10年，“物业税”概念被“房地产税”概念所替代，表明社会对不动产税的认识与理解不断深化；2011年上海和重庆相继启动了房产税扩大开征试点，表明中央政府也有意推进不动产税的相关改革。时至今日，全国人大预算工委已将房地产税立法提上议事日程，但社会各界对房地产税开征莫衷一是，房价、地价迭创新高，房地产调控更趋严厉，经济走势不确定性增加，房地产税开征面临两难困境。

开征房地产税雷声大，雨点小，改革一次次错过窗口期。为什么房地产税在中国迟迟不能开征？背后有哪些因素在发挥作用？我们从中又能汲取哪些经验和教训？这使得房地产税开征在中国既是一个理论难题，又是一个具有鲜明中国特色与时代特征的重大实践课题。

2 房地产税迟迟不能开征的主要原因

从2003年十六届三中全会提出“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”，时至今日，我们经过了大致以3年为周期的多轮房地产调控，房价越调越高，房地产税开征的窗口期却一再错过。房地产税开征难度之大，超乎人们的想象，以下有六个主要原因。2.1󰀁土地国有成为反对开征者的挡箭牌

反对房地产税开征者的主要理由是：

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土地国家所有，不属于个人，怎么能对个人征收房地产税？即使征收，也只能征收房屋部分。对此我们的答复是，土地国有并不能成为免缴房地产税的理由。土地归国家所有，地价上涨的收益却归个人。而且房地产税是受益税，取之于民，用之于民，主要用于地方基础设施、辖区公共安全、文化教育等方面的费用支出。香港土地同样为国有，物业单位的持有人或占用人须每年缴纳差饷。

实际上，从所有权的角度，当今世界没有土地绝对私有的国家。土地私有为主的国家普遍开征房地产税，将房地产的部分私人收益收归国有。就此意义而言，西方国家的土地制度是混合所有制，而非通常所说的私有制。与此相反，虽然中国的城市土地名义上为国家所有，但在房地产税缺位的情况下，自1998年启动房改以来，房地产市场长期繁荣带来房价持续飙涨，营业税、所得税等交易税可以轻易转嫁给下一位买家，由基础设施投资建设、人口增加、文化教育配套完善等带来的房地产的增值收益却主要归个人享有。李嘉诚靠囤地可以在内地赚取巨额财富，北上广深等

城市原居民拆迁后身家上千万、过亿者不乏其人，就此意义而言，中国实施的土地制度反而成了私有制。

2.2󰀁土地财政带来地方政府收入上的路径依赖

1987年，深圳在协议出让之外，开始尝试以招标、拍卖的方式有偿出让国有土地使用权。深圳国有土地使用权首拍成功，产生了良好的示范效应。上海、珠海、海南、广州等地陆续出台了各自的土地使用权有

偿转让办法，土地有偿转让在全国范围逐步铺开。

1994年中国实施分税制改革，土地出让金在地方财政中的重要性日益凸显，土地财政逐步成形。1998年中国开始停止住房实物分配，实行住房分配货币化。2004年国土资源部与监察部联合发文，要求以当年8月31日为限，大限过后，土地出让必须走招、拍、挂程序。由于土地出让可以一次性获得大笔预算外收入，地方政府热衷于“经营城市”，土地财政成为地方政府的“第二财政”，在城市建设中发挥重要作用。2007年起，土地出让收支全额纳入地方基金预算，实行“收支两条线”管理。

房地产税是直接税，税收痛苦指数高，纳税人遵从程度低。相比房地产税，土地出让金来钱快、金额大、难度小，地方政府对土地财政形成路径依赖，缺乏足够动力去推动房地产税的改革。

2.3󰀁土地批租期限的存在增加了房地产税开征的复杂程度

根据用地性质的不同，中国政府为土地批租设定了不同的年限：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。由于历史原因，还有部分土地批租期限为30或20年不等。

除了建于宅基地之上的集体用房与小产权房，中国进入流通的房地产均面临或长或短土地到期如何续期的问题。设定土地批租年限是临时性的权宜之计，但这种权宜之计为今天房地产税征收规则的设计增加了难度。当然这个问题可以通过房产税与土地使用税分设，土地批租期内的房

CHINA REAL ESTATE房地产市场

地产免予征收土地使用税，土地批租期满开征土地使用税的方式予以解决，但税制因此而复杂起来，征收成本以及与纳税人的沟通成本因此而增加。

2.4󰀁利益分化令社会各界难以就房地产税开征达成共识

1998年以来长达20年的繁荣发展，使得中国房地产通过财富效应造就了大批房主阶层。拥有多套房产的人不在少数，一些贪腐官员被查封的房产数量之巨更是到了令人咋舌的地步。

多套房产的拥有者必然旗帜鲜明地反对房地产税开征，即便是奉公守法的政府官员，也未必是房地产税开征的拥护者。

虽然1998年中国已开始房改，公务员及高校教师仍然实行福利分房制度。公务员按照工作年限、职级大小积分排名，职位越高，年限越长，积分越高，分到的房子面积越大，地段越好，估值越高。而公务员的薪资普遍偏低，这使得职位较高的政策制定者更容易成为房地产税开征的反对者。福利分房制度影响下的政府官员，更习惯于用管制而非市场的方式调控经济，对于能够使房地产市场回归有效市场的房地产税开征，往往心存排斥，尤其在其家属还有可能通过房地产市场投资获益的情况下。

高校教师同样如此，即便是从事房地产研究的学者，反对房地产税开征的也不在少数。政府官员与知识分子本来应该是社会公平正义的代言人，现实中我们经常看到的却往往是知名教授与退休官员在各种场合公开反对房地产税，由于掌握了话语权，他们的言论具有广泛的影响力。在房地产市场刚开始启动时同期开征房地产税

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房地产市场

CHINA REAL ESTATE阻力较小，但当房地产市场处于高位再强行启动，改革必将是卡尔多式的，在一些人受益的同时，必将有另一些人受损。房地产税是社会共和精神的试金石，能否凝聚共识，共同推进改革，考验的是我们这样一个共和大国的软实力。

2.5󰀁房地产税开征缺乏自下而上的推动

西方国家房地产税开征源于进步思潮的传播与实践。在英国，1870年穆勒成立土地制度改革协会。在美国，1879年亨利·乔治发表《进步与贫困》，主张征收单一地价税，同时还将影响力扩散到海外，多次在英国、澳大利亚巡回演讲，传播其思想理论。在德国，达马熙克著有《土地改革论》，领导德国土地改革同盟，于1911年促成土地增值税在德国通过。

房地产税是地方税，多由地方自发推动。以中国近代上海租界为例，英美工部局

和法国公董局在筹备之初，通过召开“租地人会议”，开征房捐与地税，为租界提供公共服务筹措经费。

区别于家庭联产承包责任制，犹如唐建中年间推行的两税法，当今中国开征房地产税并非来自社会思潮自下而上的推动，而要依赖中央政府自上而下的顶层设计。房地产税在小辖区容易推行，由于涉及纳税人众多，利益错综复杂，作为一项需要顶层设计推动的底层制度，房地产税在大国面临集体行动的困境，利益相关者倾向于搭便车，环境所限，有识、有志之士难以在有限的范围内有所作为，推进改革，然后在更大的范围内形成合力，巩固成果。

2.6󰀁片面强调税收法定延宕房地产税适时推出

1951年政务院颁布《城市房地产税暂

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行条例》，对房产税和地产税作出明确规定，2009年1月1日起被废止。1986年国务院颁布《中华人民共和国房产税暂行条例》，规定自当年10月1日起开征房产税，个人所有非营业用的房产免征。1988年，国务院颁布《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定从该年11月1日起在全国范围内开征城镇土地使用税，但实际上，地方在执行过程中只对单位征收，对个人住房则免征。

房地产税立法不需要破旧立新，推倒重来，完全可以借鉴已被废止的《城市房地产税暂行条例》，对现有的《中华人民共和国房产税暂行条例》《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》适当修订，确定立法原则，无需另起炉灶，切忌改弦更张。全国人大授权地方人大以地方房地产税立法权，再由地方人大根据本地实际情况制定房地产税实施细则。2013年十八届三中全会提出要“加快房地产税立法并适时推进改革”，合乎税收法定原则，但如果将其视为全新立法，反复征求意见，反而会贻误时机。始于2011年的沪、渝两地房产税扩大开征试点之所以进展缓慢，与法学教授们认为当前我国的地方政府无税收立法权，对房产税试点需进行合法性审查不无关系。

3 开征房地产税的可行路径

在房地产税缺位的情况下，带有金融属性的房地产会自发的从消费品转变为投资品，脱离本来的居住属性，成为资本追逐的对象。尽管1986年国务院就颁布了《中华人民共和国房产税暂行条例》，多

CHINA REAL ESTATE房地产市场

年来中国对于房产税的征收仅限于法人单位。1994年分税制改革及1998年住房货币化改革最大的失误是没有在房地产市场启动的同时配套房地产税征收，之后屡次调控，房地产税也只是被作为一个口头上的动议选项，缺乏实际进展。这使得中国的房价一路高涨，内地一些城市的房地产市场越来越像我国香港。

内地的土地批租制度学的就是香港，虽然香港的房地产市场广为港人诟病，但香港起码还有一个差饷制度，而这却被我们选择性无视。改革只有可行路径，没有理想方案。当前内地房地产的售价-租金比已居高不下，虽然笔者之前理想中的房地产税方案以房地产价值为税基，时至今日，在内部房价再创新高度，外部经济环境大逆转的情况下，却不得不与时俱进，倡导高房价地区应像香港一样以核定租金作为税基的新理念。对高房价地区而言，在房价高企、防控风险的经济新常态下，房租相比房价要稳定得多，同时，以房地产价值为税基很难保证房地产税能被房地产租金所覆盖，而如果以核定租金为税基课征一定的比例（如15%），因为有固定的剩余收益，持有者将不急于抛售，有利于房地产市场的健康发展。在土地批租期内，房产税以房产核定租金为税基，免征土地使用税。土地批租期满，在房地产市场相对稳定的

情况下，土地使用税的征收可以视情况考虑以评估地价为税基。

因此，2009年废止的《城市房地产税暂行条例》，成了我们今天要努力实现的方向。

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