城镇化背景下的农村空心化现象形成机理及其治理

城镇化背景下的农村空心化现象形成机理及其治理

摘 要：在当前的城镇化进程中，我国部分农村出现了明显的空心化现象，文章在对其危害进行分析的基础上，探讨了农村空心化的产生机理，并对空心村治理存在的障碍因素进行了初步的梳理，最后提出了空心化治理的对策。

关键词：城镇化；农村空心化，形成机理；空心村治理 随着城镇化进程的加快，在我国广大农村地区，农民由于各种原因离开其在农村的住宅，使农村村落出现部分宅基地的闲置或废弃，形成农村空心化现象（简称“空心村”）。当前不断加剧的农村空心化问题不仅已经成为我国农村土地流失的重要原因之一，造成了稀缺的土地资源的极大浪费，同时也破坏了农村地区的人居环境，对我国新农村建设和城镇化建设的健康运行的负面影响是巨大的。在中科院2012 年3 月份公布的《中国乡村发展研究报告—农村空心化及其整治策略》的报告中显示：我国农村空心化整治现状潜力约1.14 亿亩，实现城乡统筹发展的远景理论潜力约1.49 亿亩。《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）》强调要稳步推进农村建设用地整治，加强对“空心村”用地的改造。

1 农村空心化的危害

农村空心化对社会经济发展具有严重的负面影响，综合表现在对农村社会经济的各个方面。

从土地资源利用的角度看，空心村现象造成了稀缺的土地资源的浪费，导致耕地资源的严重流失。在当前快速城镇化的时代背景下，虽然有数量众多的农村人口转移到城市，但其仍占有农村宅基地，使得农村住房建设用地面积有增无减。农村住宅的蔓延占用的多是耕作条件较好的耕地，大量房屋的建设势必对耕地红线带来威胁。这些布局分散、零碎的废弃闲置土地，给农村的基础设施建设也带来了极大的障碍。

从农村经济发展角度看，“空心村”现象从两个方面会对农村经济发展造成障碍：一是居民将大部分家庭收入用于提高住宅水平，从而使得农业生产投资和其他经营性生产方面的投资不足，对农户的后续发展形成制约；二是农村住宅格局分部散乱，使得村庄建设用地占地面积放大，致使公共基础设施建设难度增大，对农村经济的后续发展形成制约。

从农村社会关系角度看，农村空心化打破了原有村庄相对集中、亲缘临近的空间格局，导致各种社会关系的重构，甚至有的村庄逐渐成为“613870”部队（儿童、妇女和老人）为主的人口结构异化村庄，根据中国农业大学的一项专门调查的结果显示，目前全国农村留守人口有

8 700万人，其中包括留守儿童2 000万人、留守老人

2 000万人、留守妇女4 700万人。这种不均衡的留守人口结构制约着农村社会经济的长期发展。

2 农村空心化成因分析

①城市对农村人口的吸引。随着城镇化建设步伐的加快，农村人口大量涌向城市，知识农村一些房屋出现人去房空的现象。当前，我国农村建设相对城市建设的发展滞后，城市在基础设施建设、教育、医疗等生产生活各个方面，处于明显的优势地位，农村人口向城市的迁移难以避免。一些农民虽然放弃了农村生活，但是其农民的身份仍没有改变，农村原有房屋的产权也不能放弃，致使房屋空置，但具有权属主体。

②农村外围的交通便利。从自然条件和人居环境来说，一般农村外围的条件明显优于村内，对农户的生产和生活可以提供较多的便利，有利于车辆和农产品的进出，从而有利于发家致富。因此，许多农户更愿意到村庄的外围建造房屋，致使村内住宅闲置浪费。

③农村土地制度的约束。我国土地政策规定农村土地的承包经营期长达数十年，这一制度约束不仅导致了农村土地流转困难，也为村庄改造带来了障碍。土地对于农民不仅是生活来源，同时也担负着其基本保障的功能，而且还有可能包含着诸多潜在的发展机会。因此，农民对土地有着无法割舍的情节，土地流转意愿不强，尤其是宅基地的流转更为困难。

④农村建设用地规划的缺失。我国农村土地利用规划的缺失，地方政府没有开展空心村治理工作的硬性压力，使农村空心化的蔓延趋势缺少制约。一些地方虽有规划，但不适应农村发展的要求，或者形同虚设，甚至有的根本就没有规划，最终导致农村空心化趋势愈演愈烈，村内宅基地闲置浪费，向外围的扩展趋势不能得到有效控制，宅基地利用格局分散、零碎，新旧宅基地的规划问题交织在一起，更加重了空心村治理的难度。

⑤农村基层土地管理不力。由于农村基层管理人员素质参差不齐，以及土地法制意识有待提高，对当前农村宅基地管理工作的认识跟不上形势的发展要求，处理新问题、新情况的能力和措施都不足，比如对农村常见的违规建房、一户多处住宅的违规行为等没有采取有效的措施进行处理。当然，农民自身也存在较多的陈旧观念，比如离开农村在城镇有了稳定的生活之后，仍不愿放弃农村的原有住宅。

3 农村空心化治理面临的障碍

农村空心化的形成原因复杂多样，涉及生态环境、经济、经济等诸多因素，因此空心村的治理工作是一项复杂的系统工程，关乎当地社会经济发展、科技水平、相关法规政策和资金保障等各个方面，不仅是促进土地流转、提升土地价值和拉动内需的重要途径，也是保障耕地红线、提高农村土地资源配置效率和推进新农村建设的重要举措。这决定了当前我国农村空心化治理不能一蹴而就，必须

充分认识到治理过程中可能遇到的各种困难。从社会经济因素的角度分析，主要存在以下三大障碍：

①治理资金障碍。当前，资金缺口已成为农村“空心村”治理面临的主要障碍因素之一。“空心村”治理不仅要拆除影响规划的建筑物，还要回收大量的废弃地并进行修复等，这都需要大量的资金支撑。但是，我国大部分农村地区经济发展水平较城镇地区落后，财政收入不；而农村集体经济组织的经济实力也不高，这些现状都限制了了农村基础设施建设投资来源的不足；作为农村经济发展主体的农民的筹资能力也不能满足“空心村”治理投资的需要。